1、PPP不等于私有化，市場化也不意味著政府撒手不管

     有人認(rèn)為既然PPP要引入私人投資者，那么就可以認(rèn)為這是一種私有化的方式。我們不能簡單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區(qū)別主要在于民間和政府投資在項(xiàng)目中的參與度和主導(dǎo)地位的差異 （見圖）。私有化的項(xiàng)目運(yùn)作完全通過市場由民間資本主導(dǎo)，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項(xiàng)目運(yùn)作中占據(jù)重要的地位，往往不僅是項(xiàng)目的投資者，而且還是項(xiàng)目建成后運(yùn)作中的監(jiān)督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。特別是軌道交通行業(yè)具有投資額巨大，具有準(zhǔn)公共品的屬性，如果沒有政府的參與或補(bǔ)貼，一方面私人投資者無法實(shí)現(xiàn)合理的盈利，也就無法實(shí)現(xiàn)PPP模式；另一方面則無法保證地鐵系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定和可靠運(yùn)行。

     PPP與私有化的區(qū)別 

      有人認(rèn)為既然PPP是一種市場化融資方式，那么一切就應(yīng)該由市場解決而無須政府的干預(yù)。像其他公用事業(yè)一樣，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看地鐵也屬于自然壟斷行業(yè)。這種行業(yè)實(shí)行市場化改革后，并沒有消除其自然壟斷屬性；同時(shí)，由于實(shí)行PPP運(yùn)作后地鐵行業(yè)的經(jīng)營主體從單一國有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制，政府就不能像改革前那樣，?quot;一竿子插到底"的方式直接干預(yù)地鐵企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而必須依照一定的游戲規(guī)則，對(duì)地鐵行業(yè)實(shí)行"公開、公平、公正"的管制。

     從先行改革國家的政府管制實(shí)踐看，地鐵行業(yè)實(shí)行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強(qiáng)政府管制。這是因?yàn)�，社�?huì)投資者要以利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報(bào)率創(chuàng)造條件，又維護(hù)社會(huì)公共利益，如何有效實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題�？梢姡�市場化改革后，地鐵行業(yè)的政府管制問題將變得更為復(fù)雜，更富有挑戰(zhàn)性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業(yè)的政府體制改革，不斷進(jìn)行管制方式創(chuàng)新。

     2、PPP的目的不僅僅是吸引外資

     在承辦2008年奧運(yùn)會(huì)的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達(dá)到251公里，地鐵在城市客運(yùn)出行量中的比例達(dá)到10%以上。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運(yùn)營總里程超過300公里，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對(duì)傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。我們?cè)谕菩熊壍澜煌≒PP模式的過程中，許多業(yè)內(nèi)人士和政府官員一直認(rèn)為它只是吸引外資減少政府當(dāng)前財(cái)政壓力的一種手段而已。但是需要說明是，通過PPP引入社會(huì)投資者為地鐵建設(shè)引入資金，這里的社會(huì)投資者既可以是外資企業(yè)，也可以是內(nèi)資企業(yè)。如果純粹從資金使用成本方面考慮的話，當(dāng)前國內(nèi)資金要求的投資回報(bào)要明顯低于國外資本，所以如果只想解決資金問題的話，內(nèi)資企業(yè)相對(duì)更有優(yōu)勢；但是我國城市軌道交通發(fā)展的歷史短，而且國內(nèi)軌道交通企業(yè)的數(shù)量又非常有限，所以國內(nèi)投資者在地鐵運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和資金實(shí)力上與國際同行相比較為遜色。正如本文第二部分所分析的那樣，除了資金問題之外，困擾我國城市軌道交通發(fā)展的主要還是機(jī)制問題。目前國內(nèi)主要城市的軌道交通往往都由一家國有的企業(yè)運(yùn)營，缺乏競爭，投資和經(jīng)營效率非常低下，每年都發(fā)生巨額的虧損。通過PPP，特別是前面所提到的B-SO-T模式在一個(gè)城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，引入另外一家運(yùn)營企業(yè)，打破獨(dú)家壟斷的局面，進(jìn)行適度的競爭，可以建立有效的激勵(lì)機(jī)制，大大改善目前政府為地鐵運(yùn)營支付巨額補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，為軌道交通行業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展建立一個(gè)科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。

     3、PPP切忌"關(guān)門打狗"的做法

     在以往基礎(chǔ)設(shè)施PPP過程中，有些地方政府為了片面追求引進(jìn)外資的政績目標(biāo)，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優(yōu)惠政策甚至最低回報(bào)率。如在一些污水處理項(xiàng)目中，政府在簽約時(shí)承諾過多，而在合同執(zhí)行過程中，情況發(fā)生變化后又很難有效兌現(xiàn)。這樣一方面引起了許多商務(wù)糾紛，另一方面也對(duì)我國政府的聲譽(yù)產(chǎn)生不利影響，有一些項(xiàng)目外商甚至提前終止。與其他行業(yè)相比，城市軌道交通的公共安全問題一直是政府頭腦中一根緊繃的神經(jīng)，特別是在當(dāng)前全球反恐的大背景下，更是公眾安全無小事。這一行業(yè)特性決定了在PPP過程中，我們決不能有"關(guān)門打狗"這種思想。作為地下大運(yùn)量運(yùn)輸工具，"安全"是地鐵運(yùn)營的首要問題。另外，地鐵投資額巨大，為保證社會(huì)投資者能獲得合理的回報(bào)，軌道交通PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期都較長，一般為30年，這么長的期限內(nèi)所發(fā)生的事情不可能在簽約時(shí)完全預(yù)料，如果我們?cè)谇捌跒榱艘�資一味地承諾，而在合約執(zhí)行過程中由于環(huán)境變化卻無法兌現(xiàn)，引起PPP合約各方之間的糾紛，很容易產(chǎn)生許多運(yùn)營安全隱患，倫敦地鐵在實(shí)行PPP模式的過程中就出現(xiàn)了一些這樣的問題，我們?cè)趯?shí)踐中一定要引起高度重視。為此在PPP過程中一定要對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行客觀評(píng)估，特許協(xié)議的條款必須逐項(xiàng)深入談判，盡量將分歧在簽約之前消除。同時(shí)為保證合約的有效執(zhí)行，應(yīng)該在PPP模型中設(shè)定定期調(diào)整機(jī)制，以最大限度地保證合約的彈性和靈活性，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見事件的發(fā)生。